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国家对国有资产的所有权怎样来实现,党的十八

日期:2019-11-05编辑作者:文学资讯

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内容提要:改革开放以来,国有企业改革扎实推进,取得巨大成就,国有企业活力、竞争力、影响力和抗风险能力进一步增强,国有经济在国民经济中的主导地位进一步提升,中国特色现代国有企业制度不断完善,国有资产管理体制改革取得显著成效,国有经济布局调整持续优化,国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础的作用得到充分发挥。进入新时代,深化国有企业改革的任务依然艰巨。我们要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,扎实稳妥地深化国有企业改革,推动国有企业在新的历史条件下承担新使命、展现新作为、作出新贡献。

一、国有资产管理体制改革的重要性关于国有经济能否与市场经济相结合,创造一个更有效率的经济组织形式,一直是我国经济体制改革的核心问题。这实际上,也就是社会主义国家能否在发挥市场经济作用的条件下管理好自己的经济。改革开放以来,在建设中国特色社会主义思想指导下,国有企业改革已经取得了丰硕成果,国有企业在改革与调整中不断发展壮大。国有企业总体实力不断增强,在经济和社会发展中发挥着重要作用。在其他经济成分快速发展的同时,国有企业在竞争中也保持了较快增长。1989年至2001年,国有及国有控股工业企业完成工业增加值从3895.13亿元增加至14652.05亿元,年增长11.7%,比GDP年均增长9.3%高出2.4个百分点。国有经济布局得到优化,整体素质明显提高。国有企业在国民经济中仍然处于主导地位,影响力、控制力进一步提高。2001年底,我国境内国有控股上市公司903家,其控制和带动的社会资本约6300亿元;境外国有控股H股公司52家,加上国有控股红筹股公司,其控制和带动的国外资本约38亿美元。国有经济在石化、石油、电力、冶金等关系国家命脉的重要行业和关系领域占支配地位,支撑、引导和带动了整个社会经济的发展,2001年,国有及国有控股工业企业上缴税金3639亿元,占全部工业企业上缴税金的67%,是国家财政收入的主要来源。国有企业组织结构明显优化,“小而全”、“大而全”的状况得到明显改善。产业集中度进一步提高,按销售额排序,2000年排在我国前10位的都是国有及国有控股企业。国有企业的技术装备水平与国际先进水平的差距进一步缩小,自动化程度大大提高,加工能力、加工精度明显上了一个台阶。国有企业改革中的一重要成就表现在现代企业制度初步建立,企业经营机制进一步转换。企业管理体制和经营机制发生了深刻变化,相当一部分企业进行了公司制改革。520户国家重点企业中514户国有控股企业已有430户进行了公司制改革,改制面达83.7%,其中282户企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司,实现了投资主体多元化。在推进公司制改革过程中,企业按照《公司法》的规定明确了股东会、董事会、监事会和经理层的关系,公司法人治理结构已基本形成。这些巨大成就充分说明,社会主义公有制是能够利用市场经济来发展自己的。但是从总体上看,国有企业改革仍然面临着严峻形势,有很多企业仍然因改革严重滞后而难以摆脱困境。从现在看来,国企改革难点的关键所在仍然是企业自主权迟迟不能完全落实。甚至一些已经完成现代企业制度改革,包括有的上市公司,都因在重大发展决策和人事方面缺乏自主权而严重制约了企业的开拓与发展。没有自主权的企业,国有企业经营者在经营方针、方向和分配、激励方面的权利不到位就难以有市场竞争的活力,生产力难以进一步得到解放。自主权不落实,根子就在于政企分离不够彻底。而政企分离达不到要求,关键又在于政府未能正确给自己定位。政府有关管理部门总是担心放手后国有企业会出现失控。这种不正当干预成了当前束缚生产力发展的一个重要因素。不少企业为了放开自己的手脚在经济发展和市场竞争中施展才干,在竞争中取胜,被迫采取一些非常手法,例如,有的企业为了减少上级政府部门的干预,在国有资本之外加入了一部分本企业职工的投资股份,通过挤入集体经济成分,以便找到藉口顶住上级部门对经营决策和人事变动上的干预。这种做法效果虽然明显,使该企业获得了迅猛的发展。但这并不是解决问题的根本办法。不仅如此,问题还在于代表政府管理企业是由多个部门分兵把口分别行使国家所有权。这种分散型的所有者职能代表架构虽然在实践中发挥了一定的作用,但从总体上看,弊端极大,一方面多部门的低效率,大大限制了企业的活力,有些国有控股公司无奈地埋怨说,我们下属有几十个企业,我们都难于了解他们经营中面临的实际情况,你一个上级部门怎么能对它们的日常经营活动做出正确决定呢?另一方面,部门有权无责,又为企业内部人控制打开了方便之门。由于不同的政府部门分割行使国有资产所有权职能,管资产与管人、管事相脱节。管人的不管生产经营,管生产经营的不管人,没有形成一个集中统一的监管体制,权责分散,权责不清,就必然发生两方面弊端,或政企不分,统得过死,造成低效率,效益损失,或监管不力,内部人控制严重,导致国有资产流失。如果建立一个独立的国有资产管理部门,专门对国有企业资产的管理,履行出资人职责,现在的政府行政管理部门,专门从事公共事物管理,政府公共管理部门与行使国家所有权部门分立,使各自有明确的定位和目标,这定会有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系,为政企分开打下坚实基础。国有资产管理上除了上述问题外,还有一方面缺陷,就是如何保证国有资产不流失,这是当前公司治理结构中的一个致命缺陷。改革开放以来,国有资产有了很大的增长,规模在迅速扩大,国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。据统计,到2001年底,国有资产总量达10.9万亿元,其中经营性资产7.3万亿元。这使得我国社会主义制度有了更加强大的物质基础。但是,对这样庞大的国有资产,在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中,以各种方式低估或低价转让国有资产,在出售国有资产时,不是在市场中公开进行,而是私下交易,暗箱操作,有的甚至一卖了之,或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业兴办的集体企业,其原始资产原本是国家的,但是由于管理散乱,公私不分,过了一定时期,这些企业糊里糊涂被定为集体所有制资产了。一些国有企业在实行市场经济改革中,由于不善于经营,未能在市场大潮中学会游泳,造成较大的经济损失和效益流失。国有企业管理中出现了内部人控制现象,有的弄虚作假,欺骗社会,损害国家和群众利益。产生这种现象不少是在国有资产重组中造成的。国有企业重组、改制都是符合改革要求的,但由于国有资产量大面广,随着投资主体和股权结构的多元化,在国有资产基础上出现了大量控股、参股等混合所有制经济。国有资本重组流动的情况愈加复杂,这客观上为国有资产的监管增添了难度。不少改制后的公司董事会、监事会职责不到位,不能发挥应有的作用,这就为出现内部人控制现象的产生提供了广阔的空间。企业经营者在资产、资金使用等方面的权力过大,有时代替了出资人的权力,目前这种现象有增多的趋势。这种情况要求应有专门的专业性强的资产管理机构来加强监管。这就是说国有资产管理上的“所有者缺位”的现象必须解决,必须有具体人和机构作为出资人代表负责监督国有企业的国有资本的保值和增值,使出资人到位。二、履行出资人职责的中央政府和地方政府现实情况表明,必须改革国有资产的管理体制。党的十六大报告中指出:改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。这是我国的经济体制改革不断深化,进一步推进国有企业改革的必然要求。国有资产的所有者是全体社会成员,国家是代表全社会的一个有形组织。改革开放以来所遇到的问题,是在发展社会主义市场经济的条件下,国家对国有资产的所有权怎样来实现。所有权不是意味着为占有而占有,所有权要求在经济上实现自己,即使用它来实现一定经济利益。我国社会化大生产的生产力状况,决定了我国国有经济的产生和发展,国有资产日益增大,为社会主义公有制奠定了更雄厚的物质基础。但是具体怎样来实现这种所有权,使国有资产不流失,不仅保值而且要不断增值,以进行不断的扩大再生产,保证全体人民不断增长的需要得到最大限度的满足。这个问题是我国经济体制改革以来面临的一个深层次的问题,似乎也是最难解决好的问题。中国特色社会主义的经济能否成功确立,市场经济体制能否完善,关键也在于这个问题的解决。针对这种迫切的需要,十六大报告明确指出:“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。”建立国有资产管理体制首要的问题是坚持国家所有制,即国有资产都属于代表全民的国家所有。国有制是适应我国大规模的社会化大生产的生产力的性质所决定的,它是我国发展生产力、推进国家工业化和现代化的根本力量。我们推进国有企业的改革和发展,说到底,就是要在发展社会主义市场经济的条件下使国有经济不断发展壮大,增强国有经济的主导作用和控制力。无论改革如何进行,这一个前提是必须坚持,不能有丝毫动摇。改革开放二十多年来,我国经济持续增长,社会政治稳定,人民生活水平不断提高,根本原因就是我们既坚持了社会主义道路,又通过改革使社会主义充满新的生机和活力。坚持国家所有应是没有疑问的,问题在于通过什么具体形式实现国家对自己资产的所有权,并使国有资产在使用中获得最大的经济效益。

习近平同志指出,国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。改革开放40年来,国有企业改革经历了放权让利、转换经营机制、利改税、建立现代企业制度等多个阶段,取得巨大成就。当前,中国特色社会主义进入了新时代。回顾国有企业改革历程、总结国有企业改革成功经验,对于进一步深化国有企业改革、推动国有企业在新时代更好发挥作用具有重大意义。

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形成中国特色现代国有企业制度

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在计划经济时期,国有企业缺乏经营自主权,企业的生机活力受到严重抑制。随着党的十一届三中全会胜利召开,国有企业改革的大幕也徐徐拉开。党的十二届三中全会明确提出:“增强企业的活力,特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力”“要使企业真正成为相对独立的经济实体”。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,随后党的十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立现代企业制度。党的十五届四中全会又提出了股份制改革,即“国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现,更要大力发展股份制,探索通过国有控股和参股企业来实现”。党的十六届三中全会提出要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度;大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。进入新时代,党的十八届三中全会把混合所有制作为国有企业改革的重要方向,即“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。2015年8月,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》发布,意味着全面深化国有企业改革的大政方针基本确立,国有企业改革将按照商业类国有企业和公益类国有企业分类推进。

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回顾历史不难发现,国有企业改革是一个循序渐进、不断深化的过程。经过放权让利、转换经营机制、推行股份制改革、建立现代企业制度、发展混合所有制等艰辛探索,我国创造性地实现了国有企业同市场经济相融合,中国特色现代国有企业制度建设深入推进。它是国有企业与市场经济融合发展的企业制度,以公司制股份制为主要组织形式,使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体;它坚持中国共产党的领导与公司法人治理结构的内在统一,坚持工人阶级主人翁地位,是社会主义全民所有制与现代企业制度相结合的企业制度。

完善国有资产管理体制

计划经济时期,国有资产管理体制主要采取“条条”管理和“块块”管理的方式。随着社会主义建设的推进,这种管理方式存在的弊端显现出来:政企不分、政资不分、排斥竞争、缺乏激励、对企业管得过多过死等,严重阻碍了国有企业发展和社会主义现代化建设。

改革开放以来,随着国有企业改革的深入推进以及人们对国有企业改革认识的深化,国有资产管理体制改革逐渐被提上日程。1993年召开的党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出加强企业中的国有资产管理,“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。”1999年召开的党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,提出“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则,逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制,建立与健全严格的责任制度”,进一步明确了国有资产管理体制改革的方向。2002年召开的党的十六大提出:“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市两级地方政府设立国有资产管理机构。”随后,国务院于2003年成立了国务院国有资产监督管理委员会,各省、市两级地方政府也相继组建了地方国有资产监督管理委员会,分别代表国家对所辖中央和地方企业的国有资产履行出资人职责。

中央和地方国有资产监督管理委员会的成立,实现了从中央到地方国有资产出资人所有权与企业法人财产权相分离、政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能相分离,意味着我国国有资产管理体制改革进入了新阶段。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》发布,提出要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、以管资本为主改革国有资本授权经营体制、以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置、以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。国有资产监管机构要科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单,实现由管企业为主向管资本为主转变;要改组组建国有资本投资、运营公司,国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责,国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。这些改革举措在坚持国家所有、分别代表、政企分开、政资分开、授权经营原则的前提下,进一步明确了国有资产监管机构职能的主要内容和国有资产管理体制的基本框架,为完善和创新国有资产管理体制指明了方向。

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